Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"

Содержание :


• Краткая аналитическая информация
• Разъяснения Пленума ВАС РФ, касающиеся рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов

   Исходя из имеющейся на настоящий момент практики ВАС РФ, можно заключить, что обозначенные типы актов органов публичной власти (письма) квалифицируются судами как НПА при наличии следующих признаков:

   - применение положений оспариваемого письма фактически не было ограничено во времени, то есть оно постоянно применялось подразделениями соответствующего органа, либо положения письма неоднократно воспроизводились в других письмах этого же органа (Решения ВАС РФ от 09.07.2012 N ВАС-6122/12, от 28.06.2012 N ВАС-4569/12);

   - письмо содержит в себе понятия, определения которых не содержатся в федеральном законодательстве, а их несоблюдение влечет неблагоприятные правовые последствия для неопределенного круга лиц (Решения ВАС РФ от 29.03.2012 N ВАС-16112/11, от 27.01.2012 N 16291/11).

   Нередко сам факт принятия акта органа публичной власти в форме "письма" или "информационного письма" рассматривается судами как основание для отказа в их квалификации в качестве НПА (см., к примеру, Постановления ФАС Московского округа от 17.05.2013 по делу N А40-95667/12-19-750, от 20.07.2010 N КА-А40/6857-10 по делу N А40-131773/09-17-992, ФАС Поволжского округа от 15.06.2012 по делу N А06-5298/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 24.04.2013 по делу N А32-17407/2011, ФАС Уральского округа от 22.09.2011 N Ф09-4451/11 по делу N А60-43780/2010, Первого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2010 по делу N А38-5939/2009).

   Следует отметить также и то, что в отдельных случаях квалифицировать акт органа публичной власти как нормативный или ненормативный правовой акт затруднительно из-за особенностей правоотношений, что особенно характерно для земельных отношений.

   В частности, в качестве примера можно привести институт резервирования земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 70.1 ЗК РФ, Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд").

   Под резервированием земель понимается реализуемая в административном порядке процедура, при которой происходит ограничение прав на землю и оборотоспособности земельных участков на определенный срок в целях решения государственных или местных задач. Также процедура принятия решения о резервировании земельных участков (земель) имеет сходство с процедурой принятия НПА, например в обоих случаях требуется официальное опубликование. В отдельных случаях решение о резервировании земель публикуется в официальном издании, являющемся источником опубликования НПА, и регистрируется Минюстом России (см., например, Распоряжение Роскосмоса от 28.12.2009 N АП-272 "О резервировании земель в Амурской области для государственных нужд в целях создания космодрома "Восточный").

   В то же время в решениях о резервировании земель чаще всего отсутствуют положения, которые можно было бы охарактеризовать как "правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц". В качестве примеров можно привести:

   - Постановление правительства Санкт-Петербурга от 15.02.2012 N 128 "О резервировании земель для государственных нужд Санкт-Петербурга";

   - Постановление КМ РТ от 13.10.2008 N 747 "О резервировании земельных участков для государственных нужд Республики Татарстан в целях модернизации и развития международного аэропорта "Казань";

   - Постановление правительства Иркутской области от 22.07.2011 N 194-пп "О резервировании земель для государственных нужд Иркутской области".

   Изложенные обстоятельства создают проблему квалификации решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, которая в судебной практике окончательно не разрешена.

   Разъяснения Пленума ВАС РФ, касающиеся рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов (..)

   Пленум ВАС РФ в комментируемом Постановлении дал разъяснения следующего характера.

   - Приведен примерный перечень актов органов публичной власти, которые необходимо квалифицировать в качестве НПА.

   - Приведен примерный перечень актов органов публичной власти, не являющихся НПА либо являющихся ими, но лишь в исключительных случаях.

   - Подробно разъяснен вопрос определения подведомственности споров об оспаривании НПА, в том числе в зависимости от конкретных формулировок норм действующего законодательства, определяющих подведомственность споров.

   - Арбитражным судам даны подробные разъяснения по осуществлению проверки законности оспариваемого НПА.

   Акты, являющиеся нормативными правовыми актами, и акты, не являющиеся таковыми

   В п. 1 Постановления N 58 Пленум ВАС РФ указал, что, разрешая вопрос о том, является ли оспариваемый акт органа публичной власти НПА, арбитражный суд должен исходить из его содержания. Вопрос разрешается положительно, если в оспариваемом акте содержатся нормы права, то есть правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которые вводят в действие нормы права, а также изменяют или отменяют действующие нормы права. Аналогичная позиция содержится и в п. 10 Постановления N 48.

   Данный тезис был проиллюстрирован Пленумом ВАС РФ на конкретных примерах, что целесообразно представить в форме следующих таблиц.

   Таблица 1

   Акты органов публичной власти, являющиеся нормативными правовыми актами

  

   Таблица 3

   Акты органов публичной власти, которые не являются по общему правилу нормативными правовыми актами, но которые могут быть квалифицированы арбитражным судом в качестве таковых

  

   Целесообразно отметить: отказ арбитражного суда квалифицировать оспариваемый акт как НПА не означает, что его невозможно оспорить. В этом случае, при условии, что спор подсуден арбитражному суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением требований ст. 199 АПК РФ. Если спор арбитражному суду неподсуден, то судья выносит определение о возвращении заявления (пп. 3.4 Постановления N 58).

   Подведомственность споров об оспаривании нормативных правовых актов

   Разъяснение вопросов, связанных с определением надлежащей подведомственности разрешения споров об оспаривании НПА, затронуто п. 2 Постановления N 58.

   Следует обратить внимание на то, что не так давно положения Арбитражного процессуального кодекса РФ о подведомственности споров об оспаривании НПА были изменены Федеральным законом от 07.06.2013 N 126-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 126-ФЗ). Таким образом, Постановление N 58 в этой части разъясняет новую редакцию соответствующих норм.

   Изменения, внесенные Законом N 126-ФЗ, состоят в том, что спор об оспаривании НПА подведомствен арбитражному суду только в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Однако в действующем законодательстве не выработана универсальная формулировка нормы о подведомственности разрешения споров, поэтому Пленум ВАС РФ разъяснил данный вопрос особенно подробно. Эти разъяснения состоят в следующем.

   Заявление о признании НПА недействующим может быть подано в арбитражный суд:

   - если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование НПА в арбитражном суде;

   - если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражном суде НПА в этой сфере.

   В последнем случае в качестве примера Пленумом ВАС РФ был приведен п. 10 ст. 23.1 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".

   Если федеральным законом установлено, что НПА может быть обжалован в суде или арбитражном суде, дело об оспаривании такого акта, затрагивающего права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматривается арбитражным судом.

   Если федеральным законом предусмотрено обжалование НПА в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких НПА не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. В качестве примера подобных норм можно привести следующие положения Градостроительного кодекса РФ:

   - ч. 9 ст. 11, ч. 7 ст. 15, ч. 7 ст. 20 (возможность оспаривания в судебном порядке утвержденных схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального района соответственно);

   - ч. 4 ст. 32 (возможность оспаривания в судебном порядке решения об утверждении правил землепользования и застройки).

   Если федеральным законом предусмотрено обжалование в арбитражном суде НПА организациями и индивидуальными предпринимателями, то обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением могут именно эти лица.

   В качестве примера Пленум ВАС РФ привел ч. 3 ст. 54 Федерального закона от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования".

   Если федеральным законом установлено обжалование в арбитражном суде НПА, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то с соответствующим заявлением в арбитражный суд вправе обратиться любое лицо, если оспариваемым актом затрагиваются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

   В качестве примера Пленум ВАС РФ привел ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации".

   Если федеральным законом рассмотрение споров в определенной сфере правового регулирования, в том числе дел об оспаривании НПА, отнесено к компетенции только арбитражного суда и не указаны лица, которые могут обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением, такие споры (дела) подлежат рассмотрению в арбитражном суде независимо от статуса заявителя.

   В качестве примеров Пленум ВАС РФ привел ст. 36 Федерального закона от 08.12.2003 N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" и п. 10 ст. 23.1 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".

   Если в федеральном законе прямо указано на возможность обжалования в арбитражном суде НПА любым лицом, в том числе и гражданином, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, дело об оспаривании такого акта подлежит рассмотрению в арбитражном суде независимо от статуса заявителя.

   В качестве примеров Пленум ВАС РФ привел п. 2 ст. 43.4 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и п. 4.2 ч. 1 ст. 33 АПК РФ.

   Арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и НПА, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый НПА нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пп. 2.4 Постановления N 58).

   Если арбитражный суд установит, что не имеется федерального закона, в соответствии с которым рассмотрение дела об оспаривании такого НПА отнесено к его компетенции, то он прекращает производство по делу, за исключением случаев, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на неподведомственность соответствующего дела судам общей юрисдикции (пп. 2.5 Постановления N 58).

   Следует отметить, что уже сейчас в практике арбитражных судов есть примеры прекращения производства по делу об оспаривании НПА по мотиву неподведомственности спора. Причем в этих случаях спор можно было охарактеризовать как экономический. Так, арбитражному суду неподведомственны следующие споры по причине отсутствия соответствующего указания в Федеральном законе:

   - о признании недействующим НПА органа местного самоуправления об установлении нормативов потребления коммунальных услуг, поскольку в Федеральном законе от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" нет нормы о подведомственности этого спора арбитражному суду (Постановление ФАС Уральского округа от 21.08.2013 N Ф09-7241/13 по делу N А07-881/2013);

   - о признании недействующими положений Указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга (Приложение N 1 к Приказу Минфина России от 17.02.1997 N 15 "Об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга"), поскольку в Федеральном законе от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" нет нормы о подведомственности этого спора арбитражному суду (Определение ВАС РФ от 26.08.2013 N ВАС-11861/13 по делу N ВАС-6226/13);

   - о признании недействующим Постановления Правительства РФ, касающегося подготовки к Зимним Олимпийским Играм 2014 в г. Сочи, поскольку в соответствующем законодательстве также нет нормы о подведомственности этого спора арбитражному суду (Определение ВАС РФ от 19.08.2013 N ВАС-11718/13 по делу N ВАС-6546/13).

   Подготовка к судебному разбирательству по спору об оспаривании нормативного правового акта

   Разъяснения Пленума ВАС РФ относительно подготовки к судебному разбирательству по спору об оспаривании НПА главным образом направлены на обеспечение неукоснительного соблюдения заявителем и судом ст. 193 АПК РФ "Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим" (см. пп. 3.1 - 3.3 Постановления N 58).

   Особый интерес представляет пп. 3.5 рассматриваемого Постановления, согласно которому если оспаривается акт, включающий в себя положения как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера, то арбитражный суд вправе выделить требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного характера в отдельное производство и рассмотреть их в порядке гл. 24 АПК РФ, если это будет соответствовать "целям эффективного правосудия".

   Применение обеспечительных мер

   В п. 5 Постановления N 58 Пленум ВАС РФ фактически повторил разъяснение, ранее данное в п. 5 Информационного письма N 80: при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не вправе применить такую обеспечительную меру, как приостановление действия оспариваемого акта.

   Участие органа, регистрирующего нормативный правовой акт, в деле о его оспаривании

   Пленум ВАС РФ в п. 4 Постановления N 58 дал следующее разъяснение. Орган государственной власти, к полномочиям которого отнесено осуществление государственной регистрации оспариваемого НПА, участвует в рассмотрении дела в качестве заинтересованного лица. В связи с этим арбитражный суд выносит определение о привлечении такого органа в качестве заинтересованного лица и извещает его о принятии заявления о признании НПА недействующим к производству и возбуждении производства по делу.

   Осуществление арбитражным судом проверки законности оспариваемого нормативного правового акта

   Разъяснения Пленума ВАС РФ относительно проверки законности НПА сводятся к следующему.

   - При рассмотрении дела об оспаривании НПА арбитражный суд проверяет полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый НПА, в том числе и при отсутствии указания на это в заявлении о признании НПА недействующим.

   Если арбитражный суд придет к выводу, что оспариваемый акт принят органом (должностным лицом) с нарушением полномочий на издание таких актов, он вправе принять решение о признании оспариваемого акта недействующим без исследования иных обстоятельств по делу, в том числе без проверки содержания оспариваемого акта (пп. 6.1 Постановления N 58).

   - При проверке заявления по существу арбитражный суд не вправе ограничиваться формальным установлением того, соблюдены ли порядок и форма принятия оспариваемого акта, кому адресован такой акт, прошел ли он государственную регистрацию, опубликован ли в установленном порядке. Суд должен выяснить, содержит ли оспариваемый акт положения нормативного характера. Применительно к данному разъяснению следует отметить, что в судебной практике эпизодически данная позиция также встречалась (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.11.2008 N Ф08-7173/2008 по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150).

   Если арбитражный суд установит, что оспариваемый акт содержит положения ненормативного (индивидуального) характера и дело об оспаривании такого акта отнесено к его подсудности, то ему следует продолжить рассмотрение дела об оспаривании такого акта в порядке гл. 24 АПК РФ в том же составе суда. Если дело об оспаривании такого ненормативного правового акта неподсудно арбитражному суду, то он выносит определение о передаче дела на рассмотрение другого арбитражного суда (пп. 6.2 Постановления N 58).

   - При рассмотрении дела об оспаривании НПА в части арбитражный суд осуществляет проверку неоспоренных положений этого акта, если придет к выводу об очевидной и неразрывной связи таких положений с оспоренными, например если из доводов следует, что заявитель по существу оспаривает положения акта, не указанные им в заявлении (п. 7 Постановления N 58).

   - При обращении с заявлением о признании НПА недействующим, в случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу об оспаривании этого акта, арбитражный суд рассматривает такое заявление по существу (абз. 2 п. 8 Постановления N 58), если:

   - в нем указаны основания, по которым этот НПА или его отдельные положения ранее не могли быть проверены судом (например, при изменении законодательства, на соответствие которому осуществлялась проверка НПА или его отдельных положений);

   - заявитель указывает на противоречие оспариваемого НПА или его отдельных положений иному НПА, имеющему большую юридическую силу, на соответствие которому проверка такого акта ранее не осуществлялась.

   - Отказ заявителя от своего требования, признание требования органом публичной власти или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу (п. 9 Постановления N 58). Данное разъяснение основано на ч. 8 ст. 94 АПК РФ, и данную норму аналогичным образом применяют и нижестоящие арбитражные суды (см., например, Постановления ФАС Дальневосточного округа от 22.12.2011 N Ф03-6367/2011 по делу N А59-2352/2011, Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.05.2008 N А33-14904/2007-03АП-541/2008 по делу N А33-14904/2007). В то же время в практике есть случаи, когда суд не рассматривал дело по существу после отказа заявителя от своих требований (см., к примеру, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.01.2010 по делу N А32-13166/2008-30/142).

   - Если оспариваемый НПА до вынесения арбитражным судом решения отменен в установленном порядке, а также если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (п. 10 Постановления N 58).

   Документы, являющиеся героями текущего обзора - Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", можно скачать.